El peso de los DNU y la medida que puede fortalecer el rol del Congreso

Marcos Makón, ex presidente de la ASAP. El Congreso aprobó el Presupuesto 2026, pero el desafío será evitar que, como en las últimas décadas, el Poder Ejecutivo lo modifique por DNU eludiendo al Parlamento.

Después de fuertes debates en el Congreso Nacional acompañados de discusión en la sociedad, el 26 de diciembre fue aprobada por el Congreso Nacional la Ley de Presupuesto para la Administración Nacional correspondiente al ejercicio fiscal 2026, promulgada por el Poder Ejecutivo el 2 de enero.

Este hecho auspicioso, normal en cualquier país, no había acontecido en los dos últimos años, en los cuales fue prorrogada la Ley de Presupuesto 2023, aprobada durante la gestión del gobierno anterior.  

Sin embargo, la participación del Poder Legislativo no se acaba con la aprobación de la Ley de Presupuesto. Si bien la ejecución presupuestaria es responsabilidad del Poder Ejecutivo, los marcos legales que rigen dicha ejecución le asignan al órgano legislativo tres responsabilidades básicas: a) intervenir en la aprobación de las modificaciones al presupuesto previstas en el marco jurídico vigente, b) analizar la ejecución periódica del presupuesto y c) aprobar la rendición de cuentas anual.

En materia de modificaciones presupuestarias, el Congreso Nacional, a través del artículo 37 de la Ley 24156 de Administración Financiera, se ha reservado para su aprobación modificaciones sustanciales de las políticas presupuestarias, tales como: a) aumento del endeudamiento, b) disminución de gasto de capital; c) aumento de total de gastos d) transferencias de créditos presupuestarios entre finalidades y e) aumento de gastos reservados.

Por otra parte, a través de las disposiciones generales de leyes anuales de presupuesto el Congreso Nacional le ha delegado sistemáticamente facultades al Poder Ejecutivo, tales como el incremento de endeudamiento con organismos internacionales y bilaterales y el incremento de gastos financiados con recursos no tributarios.

Como se puede apreciar, y en el marco del principio básico de centralización normativa y descentralización operativa con que debe llevarse a cabo la ejecución presupuestaria, y de las responsabilidades constitucionales asignadas al Poder Ejecutivo, las facultades que se reserva el Congreso Nacional para tramitar solicitudes de modificaciones presupuestarias, son generales y globales.

A su vez, el artículo 39 de la Ley 24156 establece que el Poder Ejecutivo podrá autorizar gastos no incluidos en la Ley de Presupuesto para atender casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Es decir, identifica los casos de emergencia.

A pesar de la flexibilidad que dispone el Poder Ejecutivo para administrar y ejecutar el presupuesto, el artículo 37 ya citado sólo fue utilizado dos veces desde que está vigente la Ley 24156: en los años 2006 y 2020.

En el resto de los casos, las modificaciones presupuestarias del tipo de las previstas en el citado artículo fueron aprobadas por Decretos de Necesidad y Urgencia emitidos por el Poder Ejecutivo, figura prevista en el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional reformada en 1994.

Desde la reforma constitucional hasta la fecha, se han dictado 132 decretos de necesidad y urgencia modificatorios de los presupuestos, siendo 112 de ellos analizados por ASAP en el documento titulado “Estudio de la discrecionalidad presupuestaria”. Con lo cual, salvo en los dos casos mencionados, el artículo 37 no ha sido aplicado.

Si bien la norma constitucional prevé como posibilidad el rechazo de los DNU y el procedimiento para ello está establecido en la ley 26122 del 2006, hasta la fecha un solo DNU fue rechazado. Se trata del DNU 656/2024 que contemplaba la aprobación de recursos adicionales destinados a inteligencia.

El argumento que se utiliza para aprobar DNU con implicancias presupuestarias es que los cuatros pasos que, como mínimo, se requieren en el proceso de aprobación o reforma de leyes en el Congreso Nacional y que les es aplicable a las modificaciones presupuestarias previstas en el artículo 37, – tratamiento en la o las comisiones de cada cámara y aprobaciones en los respectivos plenarios – es lento.

Ante esta situación se presentan dos caminos a seguir. Uno es la derogación del artículo 37 y, por tanto, recortar facultades al Congreso Nacional, lo que no se condice con el funcionamiento de un sistema democrático.

El segundo camino, y que se considera el más adecuado, es que se cumpla el artículo 37 y se dicte una norma legal que garantice un tratamiento rápido y ágil de las modificaciones presupuestarias. Ello implica la creación por ley específica, o por modificación de la ley 24156, de una Comisión Parlamentaria Mixta de Presupuesto cuyas responsabilidades sean las de dictaminar el proyecto anual de presupuesto, analizar la aprobación o rechazo de las modificaciones presupuestarias de responsabilidad del Congreso Nacional y efectuar el seguimiento de la ejecución.

En la norma legal deberían incluirse disposiciones sobre los plazos de producción de los dictámenes de aprobación o revisión de las modificaciones presupuestarias, así como los plazos para su presentación y tratamiento en los plenarios de cada una de las cámaras, así como también disposiciones en el caso de incumplimiento de los citados plazos. Cabe reiterar que la urgencia está prevista en el artículo 39 de la ley 24156 para casos específicos. Por tanto, la mayoría de las modificaciones presupuestarias, si bien tienen plazos para su instrumentación no requieren una aplicación inmediata,

El seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuesto por parte del Congreso Nacional está previsto en el artículo 2 de la Ley 24629, que establece la obligatoriedad al Poder Ejecutivo de presentar informes trimestrales de la ejecución presupuestaria.

Cabe señalar que, en el caso argentino la rendición de cuentas una vez concluido el ejercicio presupuestario, debe ser analizada y aprobada por la Auditoria General de la Nación y sometida a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas.

Por tanto, se podrían presentar dos opciones:

a)     crear una nueva comisión mixta con las funciones presupuestarias arriba mencionadas

b)     adicionar esas funciones a la actual comisión mixta revisora de cuentas

Por último, cabe señalar que el Congreso Nacional, a efectos de fortalecer el rol técnico que requiere para sustentar sus decisiones políticas, y siguiendo las más modernas prácticas internacionales, aprobó en 2016 la Ley 27.343 que creó la Oficina de Presupuesto del Congreso. Esta Oficina, que está integrada por personal técnico altamente capacitado, tiene como responsabilidad básica apoyar técnicamente al Poder Legislativo en materia de políticas públicas que impactan en las políticas fiscal y presupuestario, sería el apoyo técnico a la Comisión Mixta de Presupuesto

Este artículo es un resumen del publicado en la página Web del Cronista de febrero ppdo.